Le projet de loi 54.23 ouvre l’un des dossiers les plus sensibles de la réforme de la protection sociale au Maroc : l’unification de la gestion de l’Assurance Maladie Obligatoire. Le texte prévoit de transférer les missions de la Caisse nationale des organismes de prévoyance sociale, qui gère le régime AMO du secteur public, vers la Caisse nationale de sécurité sociale. L’objectif est clair : réduire la fragmentation institutionnelle, simplifier les circuits de gestion et rapprocher les régimes d’assurance maladie dans une architecture plus cohérente. Mais l’avis du Conseil économique, social et environnemental, adopté le 28 janvier 2026, invite à lire cette réforme au-delà de sa promesse administrative.
Selon le CESE, le projet de loi 54.23 constitue une réforme structurelle de la couverture sanitaire nationale. Il s’inscrit dans la continuité de la loi-cadre 09.21 relative à la protection sociale, qui prévoit la convergence progressive des régimes et l’adoption d’un organisme unifié de gestion. Mais le Conseil prévient que l’unification institutionnelle ne peut pas, à elle seule, garantir un système plus juste, plus solide et plus soutenable. Le vrai sujet se situe dans la situation financière très contrastée des régimes appelés à cohabiter sous une même autorité de gestion.
Le point le plus critique concerne le régime AMO du secteur public, géré jusqu’ici par la CNOPS. Selon les données analysées par le CESE, ce régime connaît un déficit financier depuis 2021. En 2025, ce déficit a atteint près d’un milliard de dirhams. Le déséquilibre n’est pas seulement conjoncturel. Il traduit une dégradation de la structure démographique du régime, avec un rapport de 1,61 actif pour un retraité. Cette évolution pèse mécaniquement sur les recettes et augmente la pression sur les prestations. Le CESE indique également que les réserves de ce régime pourraient être épuisées à l’horizon 2028 si aucune correction n’est engagée.
À l’inverse, le régime AMO du secteur privé, géré par la CNSS, présente une situation financière plus favorable. Selon l’avis du CESE, il dégage un excédent annuel d’environ 3,55 milliards de dirhams et dispose de réserves estimées à 43,67 milliards de dirhams, avec un horizon de soutenabilité supérieur à vingt ans. Ce contraste crée une question politique et actuarielle de premier plan : comment organiser une gestion unifiée sans faire peser les déséquilibres du régime public sur les réserves constituées par les cotisations du secteur privé ?
Le risque n’est pas seulement technique. Il touche à la confiance des assurés. Si l’unification de la gestion devait conduire, explicitement ou implicitement, à utiliser les excédents d’un régime pour compenser les déficits d’un autre, la réforme pourrait être perçue comme une rupture d’équité entre contributeurs. Le CESE ne rejette pas le principe d’un organisme unique. Il rappelle toutefois que le transfert d’un régime structurellement déficitaire vers un cadre de gestion unifié, sans réforme paramétrique préalable ni mécanisme de pilotage adapté, pourrait menacer la stabilité de l’ensemble de la protection maladie.
La critique du Conseil porte aussi sur l’absence de projections suffisamment robustes avant la réforme. Le CESE recommande de réaliser en urgence une étude actuarielle globale, couvrant un horizon d’au moins vingt ans pour chaque régime, accompagnée d’études socio-économiques et d’études d’impact. Une telle exigence n’est pas un détail de procédure. Elle conditionne la capacité des pouvoirs publics à mesurer les effets réels du transfert, à identifier les besoins de financement, à anticiper les risques de déficit et à éviter que la réforme ne repose sur des hypothèses insuffisamment documentées.
Le différentiel de cotisation constitue un autre facteur de déséquilibre. Dans le secteur privé, le taux de cotisation AMO est de 6,37 % du salaire brut, sans plafond. Dans le secteur public, le taux est fixé à 5 %, avec un plafond mensuel de cotisation de 800 dirhams, en vigueur depuis 2005. Pour le CESE, ce plafonnement est devenu un facteur d’inéquité et d’instabilité technique. Il limite les ressources du régime public alors même que ses dépenses progressent sous l’effet du vieillissement, des maladies chroniques, des affections coûteuses et de l’augmentation générale des dépenses de santé.
Le Conseil recommande donc de préserver les équilibres financiers par une révision des cotisations du secteur public, soit en supprimant le plafond de cotisation, soit en adaptant les taux. Il appelle également à actualiser la Tarification nationale de référence, inchangée depuis 2006, qui sert de base aux remboursements. Cette question dépasse le seul équilibre des caisses. Une tarification obsolète alimente le reste à charge des ménages, limite l’effectivité de la couverture et entretient un décalage entre le droit formel à l’assurance maladie et la capacité réelle des assurés à accéder aux soins.
La transparence comptable devient, dans ce cadre, une condition centrale de réussite. Le CESE recommande la mise en place de comptes nationaux de la protection sociale et le développement d’un système d’information numérique national permettant de collecter, analyser, suivre et anticiper les dépenses de santé, tout en respectant la confidentialité des données médicales. Cette exigence de traçabilité doit permettre de distinguer les équilibres propres à chaque branche, d’éviter les transferts opaques et de renforcer le contrôle public sur la gestion de l’AMO.
La fusion CNSS-CNOPS peut améliorer la cohérence administrative de l’assurance maladie, mais elle ne réglera pas mécaniquement les déséquilibres accumulés. La réforme sera jugée sur sa capacité à traiter les causes du déficit, à préserver l’équité entre assurés, à protéger les réserves existantes et à instaurer une gouvernance financière lisible. Une gestion unique peut simplifier le système. Elle peut aussi concentrer les risques si les paramètres de financement ne sont pas corrigés. L’AMO ne gagnera pas en solidité par le seul déplacement des dossiers d’une caisse vers une autre, mais par une réforme chiffrée, transparente et soutenable.
