Le projet de loi 54.23 engage une recomposition majeure de l’Assurance Maladie Obligatoire au Maroc. Le texte prévoit le transfert de la gestion du régime d’assurance maladie du secteur public, jusqu’ici assuré par la Caisse nationale des organismes de prévoyance sociale, vers la Caisse nationale de sécurité sociale. L’objectif affiché est de construire une gouvernance unifiée de l’AMO, en cohérence avec le chantier de généralisation de la protection sociale lancé depuis 2021. Mais derrière cette simplification institutionnelle, le Conseil économique, social et environnemental, saisi par la Chambre des représentants le 15 décembre 2025, souligne plusieurs points de vigilance dans son avis adopté à l’unanimité le 28 janvier 2026.
Selon le CESE, le projet de loi 54.23 constitue une réforme structurelle de la couverture sanitaire nationale. Il s’inscrit dans le prolongement de la loi-cadre 09.21 relative à la protection sociale, qui prévoit notamment la convergence progressive des régimes et la mise en place d’un organisme unifié de gestion. Le texte ne se limite pas au transfert de la CNOPS vers la CNSS. Il touche aussi le régime AMO des étudiants, les conditions d’accès au dispositif AMO-Tadamon, la continuité transitoire de certaines couvertures facultatives et le renforcement de la gouvernance de la CNSS.
La centralisation de la gestion ne garantit toutefois pas, à elle seule, l’effectivité d’une couverture médicale universelle. Le CESE rappelle que le Maroc dispose aujourd’hui d’un taux de couverture sanitaire d’environ 88 %, soit près de 32 millions de bénéficiaires, selon les données présentées lors de la séance d’écoute avec le ministère de l’Économie et des Finances du 7 janvier 2026. Mais ce taux masque une réalité plus fragile : plus de 4 millions de personnes resteraient encore hors du système d’assurance maladie, tandis que le rapport annuel 2024-2025 de la Cour des comptes estime qu’environ 30,4 % de la population, soit près de 11 millions de personnes, ne bénéficie pas effectivement de la couverture sanitaire, soit faute d’inscription, soit en raison de droits fermés.
La soutenabilité financière constitue l’un des principaux risques identifiés par le CESE. Le régime AMO du secteur privé, géré par la CNSS, affiche un excédent annuel d’environ 3,55 milliards de dirhams et des réserves estimées à 43,67 milliards de dirhams, avec un horizon de soutenabilité supérieur à vingt ans. À l’inverse, le régime AMO du secteur public, géré par la CNOPS, est déficitaire depuis 2021. Son déficit aurait atteint près d’un milliard de dirhams en 2025, avec un rapport démographique désormais limité à 1,61 actif pour un retraité. Le CESE avertit ainsi que le transfert d’un régime structurellement déficitaire vers un gestionnaire unique, sans réforme paramétrique préalable ni mécanisme de pilotage adapté, peut créer des tensions sur l’équilibre global du système.
Le Conseil pointe également l’hétérogénéité des règles entre les régimes. Dans le secteur privé, le taux de cotisation AMO s’élève à 6,37 % du salaire brut sans plafond. Dans le secteur public, il est fixé à 5 %, avec un plafond de cotisation de 800 dirhams par mois, en vigueur depuis 2005. Pour le CESE, ce plafonnement constitue un facteur de déséquilibre technique et pose une question d’équité entre les contributeurs. Le Conseil recommande donc d’examiner la révision des cotisations du secteur public, soit par la suppression du plafond, soit par une adaptation des taux, tout en actualisant la Tarification nationale de référence, inchangée depuis 2006.
Le chantier numérique représente un autre point névralgique. La fusion des systèmes d’information de la CNOPS et de la CNSS ne peut être traitée comme une simple opération technique. Elle porte sur des données de santé sensibles, protégées par le cadre juridique national, notamment la loi 09.08 relative à la protection des données personnelles. Le CESE recommande de mettre en place un système national d’information numérique capable de collecter, analyser, suivre et anticiper les dépenses de santé, tout en garantissant strictement la confidentialité des informations médicales. L’enjeu est double : sécuriser les données et améliorer le pilotage des dépenses.
L’avenir du mouvement mutualiste occupe aussi une place centrale dans l’avis du CESE. Le transfert vers une gestion unique pourrait réduire le rôle historique des mutuelles, notamment leur capacité d’intervention de proximité auprès des assurés du secteur public. Le Conseil recommande de réhabiliter le secteur mutualiste dans la couverture complémentaire et de renforcer sa gouvernance, afin de préserver un espace de solidarité, de prévention et d’accompagnement. Le maintien des mécanismes de tiers payant, historiquement portés par les conventions mutualistes, apparaît également comme un enjeu concret pour les assurés.
Le projet de loi soulève enfin une question humaine. Le transfert des missions de la CNOPS vers la CNSS implique l’intégration du personnel concerné, avec préservation des droits acquis, de l’ancienneté et des régimes de retraite et de prévoyance. Le CESE appelle à une conduite du changement transparente afin d’éviter les tensions sociales liées au rapprochement de deux cultures administratives différentes. Cette dimension RH sera déterminante pour garantir la continuité du service et éviter que la réforme ne se traduise par une désorganisation opérationnelle.
L’unification de l’AMO peut améliorer la lisibilité du système, renforcer le pilotage et réduire la fragmentation institutionnelle. Mais l’avis du CESE montre que la réussite du projet dépendra moins du transfert juridique que de la qualité de son exécution. Gouvernance élargie, soutenabilité financière, protection des données, rôle des mutuelles, équité entre assurés et continuité du service seront les vrais tests de cette réforme. Une caisse unique peut simplifier l’administration. Elle ne suffira pas à garantir la confiance si les droits, les délais, la transparence et la proximité ne sont pas traités avec le même niveau d’exigence.
