La généralisation de la protection sociale s’appuie sur une logique d’unification. Réduire la fragmentation, simplifier les circuits et améliorer la gouvernance constituent des objectifs cohérents dans un système historiquement segmenté. Le projet de loi 54.23 s’inscrit dans cette dynamique en proposant de centraliser la gestion de l’AMO sous l’autorité de la CNSS.
Cette réforme ne peut toutefois être analysée sous le seul prisme organisationnel. Elle engage des équilibres financiers distincts, construits sur des bases démographiques, économiques et paramétriques différentes. Dans son avis adopté le 28 janvier 2026, le CESE attire l’attention sur un point critique : l’unification institutionnelle ne neutralise pas les déséquilibres structurels. Elle peut, au contraire, les amplifier si elle intervient sans correction préalable.
L’enjeu n’est donc pas la fusion en elle-même. Il réside dans les conditions de cette fusion et dans la capacité du système à absorber des écarts de performance financière sans déstabiliser son équilibre global.
Un régime public fragilisé par des déséquilibres structurels
Le régime de l’AMO du secteur public, géré par la CNOPS, présente des indicateurs de fragilité persistants. Depuis 2021, il enregistre des déficits successifs, traduisant un désalignement entre ses ressources et ses engagements.
En 2025, le déficit atteint environ 1 milliard de dirhams. Ce niveau ne constitue pas un accident conjoncturel. Il s’inscrit dans une trajectoire liée à la structure même du régime. Le ratio démographique, qui mesure le nombre d’actifs cotisants pour un retraité, s’établit à 1,61. Ce niveau réduit la capacité de financement interne.
La projection des réserves confirme cette dynamique. En l’absence de réforme des paramètres, leur épuisement est anticipé à l’horizon 2028. Cette échéance place le régime dans une situation de tension à court terme.
Ce déséquilibre repose sur plusieurs facteurs combinés : évolution démographique, niveau des cotisations, structure des prestations. Il ne peut être corrigé par un simple changement d’architecture institutionnelle. Il nécessite une intervention sur les paramètres fondamentaux du système.
Dans ce contexte, le transfert de ce régime vers la CNSS introduit un risque de diffusion du déséquilibre. La fusion ne supprime pas le déficit. Elle modifie son périmètre.
Un régime privé en situation d’équilibre financier
À l’opposé, le régime de l’AMO du secteur privé, géré par la CNSS, présente une situation financière robuste. Les excédents annuels s’élèvent à environ 3,55 milliards de dirhams. Les réserves cumulées atteignent 43,67 milliards de dirhams.
Cette configuration offre une visibilité financière significative. Elle permet de couvrir les engagements sur un horizon estimé à plus de vingt ans, dans les conditions actuelles.
Cet équilibre repose sur une base de cotisants plus large, une dynamique de formalisation de l’emploi et des paramètres de financement mieux calibrés. Le régime bénéficie également d’une structure démographique plus favorable.
Ces excédents ne constituent pas une marge inutilisée. Ils jouent un rôle de stabilisation, en permettant d’absorber les fluctuations des dépenses et de garantir la continuité des prestations.
L’intégration d’un régime déficitaire dans cet ensemble modifie cette dynamique. Elle introduit une pression sur les réserves et sur les flux financiers.
Le risque de mutualisation non maîtrisée des ressources
La fusion des régimes pose la question de la gestion des flux financiers. En l’absence de séparation claire, les ressources peuvent être mutualisées au sein d’un même ensemble.
Le CESE identifie un risque de transferts implicites. Les excédents du régime privé pourraient être mobilisés pour couvrir les déficits du régime public. Cette situation correspond à une logique de solidarité, mais elle doit être encadrée.
Le problème ne réside pas dans le principe de mutualisation. Il tient à son absence de formalisation. Sans mécanisme explicite, la redistribution devient difficile à mesurer et à piloter.
Cette opacité peut affecter la perception des assurés. Le lien entre cotisation et prestation devient moins lisible. Le système peut être perçu comme déséquilibré.
La question de l’équité se pose alors. Les cotisants du secteur privé peuvent considérer que leurs contributions financent un déséquilibre qu’ils ne partagent pas. Cette perception peut fragiliser la confiance dans le système.
Le CESE recommande le maintien d’une étanchéité comptable entre les régimes. Cette séparation permettrait de suivre les flux, d’identifier les transferts et de garantir la transparence.
Une réforme engagée sans base actuarielle consolidée
L’un des points les plus critiques soulevés par le CESE concerne l’absence d’études actuarielles détaillées préalables à la fusion. Une réforme de cette nature nécessite des projections à long terme, intégrant l’évolution des recettes, des dépenses et des paramètres démographiques.
Le projet de loi ne s’appuie pas sur des scénarios consolidés à horizon 20 ans, validés par des experts indépendants. Cette absence limite la capacité à anticiper les effets de la réforme.
Les paramètres clés ne sont pas entièrement définis. Le texte renvoie à des décrets ultérieurs pour préciser les modalités de transition, les plafonds de cotisation et certaines règles de gestion.
Cette approche introduit une incertitude. Les acteurs du système ne disposent pas d’une visibilité suffisante pour évaluer les impacts financiers et opérationnels.
Dans un domaine caractérisé par des engagements de long terme, cette absence de projection constitue un facteur de risque. Elle réduit la capacité d’ajustement avant que les déséquilibres ne se manifestent.
Des paramètres de financement à réajuster en amont
Le CESE identifie plusieurs leviers pour rétablir l’équilibre avant la fusion. Le premier concerne les cotisations du secteur public. Le plafond actuel, fixé à 800 dirhams par mois depuis 2005, apparaît déconnecté de l’évolution des revenus.
La révision de ce plafond permettrait d’augmenter les ressources du régime et de réduire son déficit. Cette mesure constitue un préalable à toute intégration.
La Tarification Nationale de Référence constitue un second levier. Son gel depuis 2006 limite la capacité du système à couvrir les coûts réels des soins. Cette situation contribue à l’augmentation du reste à charge et à la dégradation de l’équilibre financier.
Ces ajustements nécessitent une approche coordonnée. Ils doivent être mis en œuvre avant la fusion, afin d’éviter un transfert de déséquilibres vers le nouveau système.
Une réforme à double dimension : organisationnelle et financière
L’unification de la gestion de l’AMO répond à un objectif de rationalisation. Elle vise à simplifier les structures et à améliorer la coordination. Cette dimension organisationnelle est visible et immédiate.
La dimension financière est plus complexe. Elle concerne l’équilibre des régimes, la gestion des flux et la soutenabilité à long terme. Elle nécessite des analyses approfondies et des ajustements précis.
La confusion entre ces deux dimensions constitue un risque. Une réforme organisationnelle ne peut compenser un déséquilibre financier. Elle peut en modifier la forme, mais pas la nature.
Le CESE insiste sur la nécessité de traiter les causes des déficits avant d’en mutualiser les effets. Cette approche permet de préserver la cohérence du système.
Un chantier structurant sous contrainte de crédibilité
La fusion CNSS-CNOPS constitue une étape clé de la réforme de la protection sociale. Elle peut produire des gains en termes de lisibilité et d’efficacité.
Elle introduit également des risques significatifs. Le transfert d’un régime déficitaire vers un régime excédentaire, sans correction préalable, peut fragiliser l’ensemble.
La crédibilité de la réforme repose sur sa capacité à sécuriser ses fondations. Cela implique des projections fiables, des paramètres ajustés et une gouvernance transparente.
L’unification ne peut être abordée comme une solution technique. Elle constitue un choix structurant, qui engage la soutenabilité du système et la confiance des assurés.
La réussite du projet dépendra de la capacité à aligner les objectifs de simplification avec les exigences de rigueur financière. Sans cet alignement, la réforme risque de déplacer les déséquilibres au lieu de les résoudre.
